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    政府和社會資本合作新機制政策問答

    作者: 發布時間:2024-03-01 10:16:16點擊:29

    政府和社會資本合作新機制政策問答(二)


    為了便于社會各界準確理解《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),規范實施政府和社會資本合作(PPP)項目,12月5日起清華大學投融資政策研究中心開設政府和社會資本合作新機制政策問答專欄,針對各方關注度較高的共性問題,邀請權威人士予以解答。



    一、基礎設施和公用事業建設運營中,除政府直接投資項目外,是否所有相關項目必須采用PPP方式?可否由地方政府直接授權國有企業實施?



    基礎設施和公用事業項目的投融資模式很多,PPP只是其中之一,并不是除了政府直接投資項目外,都必須通過政府和社會資本合作進行。從國際情況看,英國是推動PPP力度最大的國家,但私人投資計劃(PFI)占英國整體公共部門投資的比例最高峰時也只有11%。從國內實踐看,在沒有大規模推廣PPP模式前,大量的基礎設施項目都是由地方政府直接授權地方本級國有企業投資建設,未來地方政府仍然可以通過這種方式推動當地基礎設施項目建設。


    需要說明的是,是否能由地方政府直接授權本級國有企業投資建設要依法依規予以確定。地方政府可以依據《政府投資條例》或《企業投資項目核準和備案管理條例》,在審批或核準項目時,將符合條件的地方本級國有企業明確為特定項目的項目法人。另外,《收費公路管理條例》規定,“經營性公路建設項目應當向社會公布,采用招標投標方式選擇投資者”,故經營性公路建設項目不宜由地方政府直接確定項目法人,應通過招標投標方式選擇投資者。



    二、如何理解“明確收費渠道和方式”?



    《指導意見》明確,要聚焦使用者付費項目,明確收費渠道和方式。明確收費渠道和方式,是確保實現“使用者付費”的根本保障,必須在特許經營方案、特許經營協議中予以體現。明確收費渠道和方式,大致可以分為兩種做法:一是在國家相關制度法規、政策文件中有統一規定,例如高速公路依據《收費公路管理條例》收費;二是針對特定項目,在特許經營協議中依法依規明確收費渠道和方式。



    三、如何理解“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”?



    這句話對于堅決遏制新增地方政府隱性債務十分關鍵,是規范實施PPP新機制的核心要點之一。全面準確理解這句話,需要把握三個關鍵詞,即“額外”、“未來”、“責任”。一是關于“額外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比,新增了地方財政未來支出責任,即“額外”;如果不論是否采取PPP模式都存在相同的地方財政未來支出責任,則不屬于“額外”。二是關于“未來”。政府在項目建設期依法依規給予的投資支持屬于當期發生的政府支出責任,符合《指導意見》精神,但這種支持不能持續到項目運營期。三是關于“責任”。責任指存在發生的可能性,并不意味一定會產生未來的實際支出。例如車流量、水處理量設置保底安排等,這種帶有承諾形式的“或有”支出就是一種責任,是不符合要求的。



    、“政府投資支持”具體指的是什么?是否包括中央預算內投資、中央專項建設基金、地方預算內投資、地方政府專項債券資金、增發國債等?有無投資比例限制?



    《指導意見》中“政府投資支持”中的“政府投資”,泛指各類政府財政性投資資金。國家發展改革委管理的中央預算內投資、近期國家發展改革委會同有關方面正在推動的增發國債資金、地方預算內投資,以及一般公共預算、政府性基金預算、地方政府專項債券中用于投資建設的資金,均屬于《指導意見》明確的“政府投資”。政府給予特許經營項目投資支持,主要基于兩方面考慮:一是在項目建設階段給予政府投資支持,可以相應提高特許經營者的投資回報,增強項目吸引力。二是政府投資在建設期一次性支出,不會新增未來地方財政支出責任。關于政府投資支持的額度或比例,不屬于《指導意見》規范的范圍,應由各地根據相關政策要求依法依規、一視同仁予以安排。



    五、如政府投資支持采用資本金注入方式,實施機構等政府方能否作為政府資本金的股權所有人?能否只持股不分紅?



    根據《指導意見》,地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等,作為特許經營項目實施機構。根據《中央預算內投資資本金注入項目管理辦法》有關規定,政府出資人代表原則上應為國有資產管理部門、事業單位,國有或國有控股企業。因此,如果實施機構是行業主管部門,不宜作為政府資本金的股權所有人;如果實施機構是事業單位,則應根據具體情況依法依規進行判定。以資本金注入方式安排的政府投資支持可以只持股不分紅或少分紅,適當提升特許經營者預期投資收益水平,吸引更多社會資本參與項目建設運營。



    六、如何理解“政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本”?



    關于項目運營期內政府補貼有關規定可以從兩個方面來理解和把握。一是對特許經營項目在運營階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來支出責任。政府對特許經營項目的補貼應是行業通行的補貼,不可以是僅針對單個項目單獨給予的補貼。二是對特許經營項目在運營階段的政府補貼應符合“一視同仁”的原則。如某個行業或某類項目有統一的政府補貼,這類項目采取特許經營模式后,仍應正常享有補貼,不能因采用特許經營模式而無法享有行業統一的政府補貼。需特別說明的是,《指導意見》明確指出,除在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持,以及政府付費按規定補貼運營外,不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式,使用財政資金彌補項目建設和運營成本。


    —END—



    內容來源:THUIFP 清華大學投融資政策研究中心

    文章來源:中銀咨詢微信公眾號

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