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    如何審計地方政府性債務?

    作者: 發布時間:2024-02-07 15:31:34點擊:74
    有的人認為,從履行受托責任來看,地方政府性債務問題的形成和發展,與各級審計機關對體制機制和制度建設的“問因”不夠深入;對規范操作和完善管理“問計”不夠細致;對宏觀政策和改革措施“問果”不夠科學;對資金運行和財政財務收支“問效”不夠全面;對政府部門和責任單位“問責”不夠落實有一定的關系。這種觀點盡管有些偏頗,但也不無道理。作為地方審計機關,在預算執行審計中應加大對地方政府性債務審計的力度。

    一、地方政府性債務的類型

    (一)政府直接債務,包括:(1)地方政府債券。(2)上級財政轉貸(外債轉貸、國債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸)債務中,投入無收益的公益性(基礎性)項目,全部以財政性資金作為償債資金來源的債務。(3)政府部門和機構拖欠單位和個人的債務,如拖欠工程款。(4)經費補助事業單位舉借的,已明確由財政性資金直接償還的債務。(5)融資平臺公司舉借的,已明確由財政性資金直接償還的債務。

    (二)政府擔保債務,包括:(1)上級財政轉貸(外債轉貸、國債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸)債務中,投入有收益的競爭性項目的債務。由于一旦項目無法還款,上級財政對地方財政實行扣款,因此,該類債務實質上屬于擔保債務。(2)地方政府(含政府部門和機構)為融資平臺公司等單位貸款或發行企業債券進行擔?;蛱峁┗刭徯庞弥С中纬傻膫鶆眨▊鶆战y計表中表現為由政府擔保的融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位的直接債務,扣除已明確由財政性資金直接償還的債務)。

    (三)政府或有債務,包括:(1)經費補助事業單位(如高校、醫院等)為公益性(基礎性)項目建設舉借的,政府未確認承擔直接還款責任,也未提供擔保的債務(不含上級財政轉貸債務)。(2)公用事業單位(供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等)為公益性(基礎性)項目建設舉借的,政府未確認承擔直接還款責任,也未提供擔保的債務(不含上級財政轉貸債務)。(3)融資平臺公司為公益性(基礎性)項目建設舉借的,政府未確認承擔直接還款責任,也未提供擔保的債務(不含上級財政轉貸債務)。(4)經費補助事業單位、公用事業單位、融資平臺公司為公益性(基礎性)項目建設提供擔保形成的債務(不包括已作為被擔保人直接債務反映的債務)。

    二、地方政府性債務審計的重點

    (一)政府性債務管理制度的審計   

    政府性債務管理制度包括主要管理機構及其管理流程,確定年度融資規模的方法和程序,債務資金使用單位及其操作流程等。一是看地方政府是否建立適當的債務管理和監督辦法并得到遵循,評價債務管理辦法的有效性并提出改進建議。二是看地方政府是否對債務實行系統和動態管理(如直接債務的舉借是否經過統一的授權和評審,使用目標是否符合國家產業政策和地區經濟發展規劃,債務的償還是否有明確的計劃,擔保和承諾債務是否統一管理并登記備案),檢查地方政府是否采取有效控制措施。三是看政府性債務項目是否設置跟蹤管理程序,是否建立績效評價和責任追究制度,檢查地方政府有無相關控制制度。

    二)政府性債務舉借環節的審計   

    對債務規模和債務結構(包括債務期限結構、項目產業結構和債務種類結構)進行動態審計。一是審計地方政府性債務的總體規模,通過因素分析和敏感性測試檢查現行債務規模是否達到最優。二是審計地方政府性債務結構的合理性,即分析地方政府性債務總量中三類債務各占的比例;分析債務的期限結構和分布情況,特別注意償債峰值年度償債金額占該年度可支配財政收入的比例;分析債務來源結構,重點關注地方政府是否在控制債務的風險、成本與保持舉債方式的靈活性之間找到平衡點;分析使用貸款的產業結構合理性,重點關注地方政府性貸款項目是否合理分布,即是否做到贏利性項目和非贏利性項目、短期項目和中長期項目的有機組合。

    (三)政府性債務資金使用的審計   

    重點關注資金投向是否合理,是否存在出借債務資金行為。審計過程中應重點關注債務資金的投向。如果在舉債時通過科學的測算,債務資金的投入能夠形成穩定的資金收益和回報,償債風險相對較低,那么債務資金能否完全投入將決定是否有足夠的資金收益和回報來償債。假如資金在使用的過程中由于缺乏有效地管理甚至擠占、挪用、閑置,則償債風險勢必增加。單純以尋找化解債務風險策略為目的的審計,重點就是看資金的使用是否能夠產生效益。

    (四)政府性債務風險評估的審計

    在審計的過程中,審計人員應綜合運用總體規模、增長速度、債務負擔率、償債率、逾期率等指標,結合當地財政收支和經濟發展實際狀況,對債務風險作出綜合評判。突出對建設、交通、市政等重點行業以及重點國有企業的債務審計力度,做到對高危隱性風險的早發現、早預警,建議和督促地方政府及早防范處理。

    (五)政府性債務償還能力的審計

    關注總體債務資金償還計劃設置的合理性,是否存在償債高峰、償債不及時、無法償債的情況,是否反映和揭示償債風險,是否因償還壓力大,引發金融、社會穩定等領域的區域性風險。同時,關注是否存在資金充裕時,未對可提前償還債務開展提前還款操作從而增加融資成本的情況,關注隱藏在其背后的尋租空間和權力濫用。


    內容來源:審計小白丁

    文章來源:中銀咨詢微信公眾號

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